省政府请大家来开这个会，一是要下达保护耕地的任务；二是商讨保护耕地的对策。为保护好耕地，各市都要立军令状，5年见成效。具体目标是：到1997年末，全省耕地总面积保持有3770.6万亩以上，5年内开垦新耕地68万亩，明年6月底划定基本农田保护区3000万亩，其中粮田2600万亩。如何落实这个目标呢？我讲四点意见：
近几年，年年都强调要保护好耕地，各地做了大量工作，成绩是显著的。第一期耕地保护目标责任制基本完成了任务。全省已划定基本农田保护区1300多万亩。近几年来，平均每年开垦新耕地15万亩左右。从地域上看，耕地保护工作山区比平原地区好，沿海比珠江三角洲好。从总体和发展的新趋势看，保护耕地工作的任务还很艰巨，困难还很大，有的地区形势还很严峻。当前突出的问题是：一些地方的党委、政府对耕地的保护还未引起足够的重视。一些领导干部未能正确地处理好吃饭与建设的关系，搞建设时不是统筹兼顾，而是大手大脚，连“保命田”、“饭碗田”都一大片、一大片毁掉搞建设。如此下去，怎么发展农业呢！广东的经济发展很快，越是这样，越要加强农业。民以食为天，农以土为本，没有耕地怎么样发展农业呢？没有耕地如何保障6000多万人的吃饭问题呢？对这些问题，有些领导干部并不是这样认识的。因此，不断地抓好教育，提高对保护耕地重要性的认识，已成为一项长期任务。当前和今后一段时期，我们该抓好三个教育：
第一，要抓好土地基本国情、省情教育，增强人多地少的国情、省情观念。党的十四届三中全会一再强调，人多地少是我国的基本国情。我省人口6000多万，虽然土地面积有17.8万平方公里，但山区和丘陵就占去70%，属“七山二水一分田的省份，解放初人均耕地1.5亩，十一届三中全会前人均耕地0.9亩，到目前人均耕地面积只有0.56亩（不包括已改种果树等经济作物的农田），人地矛盾比较尖锐。近年来，随着经济的髙速发展，非农建设每年占用耕地大约20万亩左右。此外由于自然灾害毁坏耕地也至少2万余亩。我省耕地面积不断在减少，而人口仍在以每年100万人的速度增加，人地矛盾的加剧，潜伏着十分严重的危机，这决不是危言耸听。如不采取有力措施加以解决，农业和其他二、三产业的发展就会受到制约，广东20年基本实现现代化的目标就会落空。保护耕地是“责在当代，造福千秋的大事。因此，国情、省情教育决不能放松。
第二，要抓好土地基本国策教育，增强保护耕地的国策观念。“十分珍惜和合理规划利用每寸土地，切实保护耕地”是我国长期以来的一项基本国策。土地是不可再生的稀缺资源，是无价之宝。广东的每一寸土地都十分宝贵。有地就有钱，现在已是妇孺皆知的事了。特别是随着土地使用制度改革的深化，投资环境不断改善，土地升值很快。7年来，全省出让土地总收益达到221亿元，不但从财力上直接支持了经济建设，而且以地招商、吸引内外资金，有力促进了对外开放。各地以地生财、聚财已尝到了甜头。因此，各级领导都要珍惜土地、爱护土地,特别是耕地。要坚持不懈地执行土地基本国策。在处理建设用地与保护耕地的关系方面，我向大家推荐惠州市的做法。惠州市近年来建设速度很快，用地量很大，但坚持“多用山地、少占耕地的指导思想十分明确。惠州市今年用地5万余亩，其中仅占1万余亩耕地，占用地总量的20%。惠州市合理用地、少占耕地的做法和经验，值得在各地推广仿效。
第三要抓好土地基本国法的教育，增强依法用地的法制观念。1987年以来，全国人大和国务院先后颁布实施了《土地管理法》、《土地管理实施条例》，广东省也先后制定了《土地管理实施办法》、《经济特区土地管理条例》、《征地管理规定》和《基本农田保护区管理条例》等一系列法律和法规。为了适应土地使用制度改革的需要，国务院和省又分别颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和省的实施办法。这些法律和法规是土地管理的基本法律依据，共同体现了切实保护耕地、合理用地的指导思想，是各级政府与有关部门批地、管地及单位和个人用地的行为准则。各级领导和广大群众都应当共同遵守，认真执行。切实做到“有法必依、执法必严、违法必究。
为了深入持久地做好土地基本国情、国策和国法的教育工作，各级党委、政府和有关部门要注意做到三个结合：一是领导带头学习与群众普及教育相结合。各级领导干部首先要带头学习，统一认识，把耕地保护工作摆上议事日程，树立髙度的责任感、危机感和紧迫感。自觉当好依法办事，特别是依法批地、管地的表率。二是纪念日教育与日常教育相结合。各地要利用每年“6・25”土地日的宣传活动，增强全社会的耕地保护意识。在各项日常管理工作中，都要把开展“国情、国策、国法教育贯穿融汇在其中，做到警钟长鸣。平时既要充分借助报刊、广播、电视、广告等进行宣传，也要在各种大小会议上经常讲，广泛宣传保护耕地的重要性和紧迫感。三是正反两方面的典型宣传相结合。要抓住合理节约用地、保护耕地的正面典型经验及时进行宣传推广。同时对乱批、乱占滥用耕地的反面典型公开曝光。树正气，压歪风，增强宣传教育的感召力。明年各级国土部门要抓住一、二个乱批、乱用、越权批地的典型严肃处理，及时通报公之于众，以戒他人。对违法批地的党政领导，必要时要给予行政处分和纪律处分，并通报全省，以教育大多数。
长期以来，由于土地利用没有一个总体设计的宏观控制和管理，在不少地方，各项非农建设用地向良田沃土、向城市四周、向交通沿线盲目发展，不少髙产稳产农田被占用，给农业生产带来慢慢的变大的威胁。因此，编制土地利用总体设计，划定基本农田保护区，落实目标责任制，既是强化宏观管理机制，用规划保护耕地的需要，也是当务之急。
（一）必须加快土地利用总体设计的编制步伐，建立战略性的控制体系。土地利用总体设计是土地管理的“龙头”，是科学管理土地的基本依据。土地利用总体设计的主要任务就是对土地资源开发利用做出比较长远的规划，促进土地资源的合理开发利用，统一协调和安排各行业的用地数量和布局、解决好吃饭与建设对土地需求的矛盾。目前，省级土地利用总体设计已通过论证，有14个市也相继铺开这项工作。但也有部分市县对此项工作重视不够,存在两种偏见：一是认为这是“本本”、“形式”的东西，没什么现实意义；二是认为编制规划会束缚建设用地，影响经济发展。因此，这项工作总体上进度不够快，而且也不平衡。希望各地要从贯彻落实十四届三中全会精神，坚持土地基本国策的高度认识编制土地利用总体设计的重要性，由政府统一协调各部门密切配合，落实经费和技术人员，保迁按省政府的要求达成目标。20个地级市的土地利用总体设计要在明年第一季度基本完成，能提前，不能推后。已完成编制的市、县要认真抓好报批和实施。
（二）坚持贯彻落实第二期耕地保护目标责任制。省政府已明确了第二期耕地保护的总目标。本届政府到1997年任期届满，全省耕地保有量要达到3770.6万亩，这一指标已分解到各市，明天省政府还要同各市政府签订目标责任书。各级政府明确自己的目标责任后，一定要采取过硬的措施抓好落实。要集中力量抓好三个关键环节：一是层层签订目标责任书。要一级抓一级，把省下达的耕地保护指标逐级分解到市、县（区）、乡（镇）、管理区，甚至是村委会，做到自上而下责任目标明确。茂名、梅州、湛江等市在这样一些方面积累了不少现成的经验，要逐步总结推广。二是逐级建立严格的检查监督制度。指标明确了,各级政府要定期抓检查督促，抓落实。各市在每年第一季度前要将上年度检查结果向省政府书面报告，由省政府核实后通报全省。三是严格验收，兑现奖惩政策。本届政府班子任期满前，各级政府都要对本期耕地保护目标责任制的落实情况做全面检查验收。省国土厅制定了《广东省第二期耕地保护目标责任制实施办法》，各地要切实执行。为便于每年抓落实和检查验收，省计委和省国土厅每年都要将新开发耕地和非农建设用地指标下达到各市。每年年终检查验收时，对当年开垦耕地面积指标，市级完成少于90%以下的，县级完成少于95%以下的；对非农建设占用耕地指标，市、县分别突破100亩和50亩以上的，都要分别给当事人行政警告处分。
（三）依法划好管好基本农田保护区。今年9月，省人大通过并颁布实施了《广东省基本农田保护区管理条例》，将基本农田保护区的划定和管理纳入了法制的轨道。各级党委和政府要大力开展宣传，并采取有力措施，贯彻条例精神，切实把好三个关：一是指标关。全省基本农田保护区的总面积不低于3000万亩，这是一个法定的指标，任何人都不能改变。分解到各市的指标，省计委、省国土厅、省农委已拿出方案，省政府已审核同意。目前全省划定基本农田保护区已完成了总指标的四成多，任务还相当艰巨。特别是珠江三角洲部分市县至今仍按兵不动。现在再重申一次：省政府要求各市县务于1994年6月底前先完成面积的划定工作，其他配套工作年底前完成。如果6月底前谁不能完成地块面积划定，从7月份起，一律停止其非农建设用地指标的审批使用，并在《南方日报》上公开点名批评。希望各级政府都要积极行动起来，做到思想认识统一，人财物力保障，加快工作步伐，确保如期达成目标。茂名市划定基本农田保护区有一条好经验，该市针对前段时间一些部门认识不一，步伐不快的真实的情况，市人大和市政府及时组织工作组督促检查，并召开现场会抓落实，从而统一了认识，加快了进度。目前该市4县（市）1区已有高州、化州两县（市）全面达成目标，其他县（区）也全面铺开。湛江市已全部完成了划定工作。他们的经验比较扎实、可行，各地应向他们学习。希望省国土厅在明年4、5月份专门召开一个现场会，及时总结经验，并督促落实基本农田保护区划定工作。二是划定关。划定基本农田保护区一定要按《条例》规定的程序进行。从自然村做起，逐级累报。基本农田保护区要经村民大会或村民代表大会讨论通过后划定，并设立标志、登记造册和标图，建立完整资料档案。最后由上一级人民政府检查验收后公布。省政府将于明年第三季度组织工作组对各地划定基本农田保护区情况做抽查。凡是有名无实、流于形式的和该划入保护区而不划入的，一律要返工，并限期落实整改。三是保护关。已经划定的基本农田保护区任何单位和个人不得擅自改动。各种非农建设项目，应避开基本农田保护区，确需征用保护区内农田的，应向国土部门提出申请，经市、县农业主管部门签署意见，由地级市人民政府审核后，提交同级人大常委会审议通过。同时，土地征收补偿费按现行土地征收补偿费标准的上限增加3至5倍计算。此外，还必须按实际用地面积每平方米15至20元标准交纳基本农田建设基金。对乱占滥用基本农田保护区土地的违背法律规定的行为，由国土部门依照土地管理法律和法规从严处理。在划定基本农田保护区整一个完整的过程中，各级国土和农业部门要密切配合，依法各司其职。划定工作由国土部门来做，保护区的建设由农业部门来抓，监督管理由国土部门和农业部门共同负责，依法办理。各级政府要加强领导，做好协调工作，共同把好上述“三个关。
广东的经济发展很快，建设用地量比较大，特别是这几年，正值建设髙潮期，建设用地数量上升，这是事实，也属正常现象。面对这个现实，我们怎么样才能做到既要满足经济建设的需要，又要保护好耕地呢？这就要从落实好开源节流政策上下功夫，使耕地的增减比例保持在总体规划规定的范围内。总的要求是：一手抓用地，一手抓造地。用地不准突破上级下达的指标，造地要完成每年的开发任务。具体实际的要求是：
（一）逐渐完备和健全耕地开发机制，保证完成每年的土地开发任务。自1989年以来，全省共开发新耕地130万亩，平均每年开发26万亩。仅省级投入的垦复基金就达5000多万元。珠海、中山、番禺、茂名、梅州、湛江市自1989年以来，年开垦耕地均超过万亩。珠海市自建市以来就以“用地一亩，造地十亩的髙标准来抓土地开发围垦工作，得到了国家和省的领导的髙度评价。珠海市不但是全国土地使用制度改革的典范，而且也是土地开发围垦的先进代表。各地都要以珠海市“以造地保用地的做法为榜样，全力做好土地开发复垦工作。
从长远目标来看，我省的土地开发垦复任务云十分艰巨。按照《广东省土地利用总体设计》的要求，到2000年全省开发耕地的总目标是135万亩，平均每年开发耕地13万亩。省府已确定1994年全省要完成20万亩的土地开发总目标，希望各地再接再厉，明年底要按省分解下达的指标完成任务。明年的任务比今年的更重了，因此要逐渐完备耕地开发机制和制定鼓励开发的政策，确保耕地开发工作越做越好。一是建立和完善土地开发基金制度。土地开发基金大多数来自是耕地占用税地方留成部分，土地垦复基金、扶贫资金、土地出让金、农业贷款、土地罚没收入。农村集体土地开发经费还可以从土地征收补偿费、乡镇企业用地费中提取。基金要在银行专户储存，土地部门监督作用。各级政府要支持国土、财政部门收好土地一税一金。严格按照《广东省耕地占用税征收管理办法》和《广东省非农建设占用耕地缴纳垦复基金办法》的规定，认真做好耕地占用税和垦复基金的收缴工作。保证土地开发有充足的资产金额来源。要切实理顺资金使用渠道。各级党委、政府要积极支持国土部门按专款专用的原则，把耕地占用税地方留成部分和耕地垦复基金用于开发新耕地。土地开发基金的投放要做到有申请报告、有可行性论证、有投放计划、有投放合同，保证投放合法有序，效益显著。要做好土地开发有偿投资部分的回收工作，实现投入一一回收——再投入的良性循环。各级政府要引导财政、国土部门与土地开发单位履行好土地开发合同，按期偿还有偿投放资金。做到及时投放，按时回笼，为持续稳定地做好土地开发垦复工作提供资金保障。二是制定和落实土地开发奖惩措施。要实行谁开发、谁使用、谁受益的制度，鼓励集体、联户、个人承包开发。开发承包期可以是一定几十年不变。用于粮、油、棉种植的耕地5年内可免征农业税，用于植造经济林、果园、周期性长的用地，免税时间能适当延长。对开发土地成绩突出的单位和个人，要给予表彰和适当的物质奖励。省政府将结合耕地保护目标责任制的年度考核，将土地开发作为一项基本内容做表彰奖励。1994年起，各级政府要根据年度土地开发计划任务完成情况和效益情况，确定下一年度的土地开发基金投放计划。凡未达成目标或投放效益较差的，在新的投放计划中予以压缩或扣减。三是认真抓好复垦工作。据统计，全省可复垦的耕地大约28.8万亩，根据《土地复垦规定》关于谁毁坏，谁复垦的原则，应在调查摸底的基础上，计划，限期完成复垦任务。今后凡有复垦任务的建设用地项目，土地复垦与建设项目统一编造计划，落实复垦任务和复垦经费，部门监督管理。凡能造地还田的地方，应先造田后再批准用地。凡不履行土地垦复任务的单位或个人，土地部门有权责令限期改正，或采取必要的处罚措施。
（二）建设用地要坚持总量控制，微观监督，严禁突破占用耕地指标。广东每年各项建设究竟要多少土地呢？根据全省耕地资源状况，人口和经济发展预测，耕地保有量测算，专家们提供了至2000年可供建设用地数量是平均每年62万亩。其中非农建设50万亩（耕地占23万亩）。这个数量是有科学依据的，体现了“一要吃饭，二要建设的辩证关系，同时也为经济发展留有余地。《广东省土地利用总体设计》也是按非农建设用地每年50万亩作了安排。由于土地利用总体设计是10年规划，平均每年50万亩，可能有的年度用多一些，有的年度少用一些。但是，每年占用耕地23万亩这个总量不能突破。在总量的调控之下，要采取三条措施，实施微观监督，合理的安排用地。一是实施项目计划管理土地。在年度总量控制的基础上，要制定土地出让计划、开发区用地计划、房地产用地计划。从明年起，房地产用地除20%微利房、解困房用地外，行招标拍卖。二是运用审批杠杆加以监督。对建设项目，国土部门要坚持选址、开工、验收“三到现场制度。能占荒地不批耕地、能用劣地不批好地。三是坚持通报制度。每季度由省、市、县国土部门将用地数量通报给各级领导，让领导了解每季度用地情况。领导明知故犯，故意突破指标的，追查领导责任；国土部门不通报情况，造成突破指标的，追查国土局长责任。
（三）加强农业结构调整的计划性，防止盲目毁田。农业结构调整是必要的。但近几年来，由于粮价较低，农民致富心切，一些基层干部追求经济稳步的增长速度期望值过高，用耕地改鱼塘、龟池、种植经济作物的盲目性很大，速度慢慢的变快，面积慢慢的变大，越是高产田、优质旱地，越是调整对象，造成粮田面积急剧减少。怎么样处理产业体系与保护和珍惜耕地的关系，也是当前急需解决的重要问题。农业部门对农业结构调整要有一个计划。今后，农业结构调整要依法纳入严格的管理范畴，凡以水田、旱地造鱼塘、经营果林的，必须按程序申请批准。农田保护区内的粮田一般不准用于农业结构调整。
实践证明，从法制上加强对耕地保护不但需要，而且也是十分见效的。自去年底以来，各级政府和国土部门认真贯彻国务院《关于严控乱占滥用耕地的紧急通知》和省委、省政府关于逐步加强农村土地管理的指示，在全省掀起了清理非农建设用地、开发区用地、房地产用地以及清理土地隐形市场的高潮。全省共查处各类违法用地案件1.6万余宗，面积6万多亩；撤并各类开发区共241个，面积58万亩，同时房地产开发用地规模也得到了适度控制。有效地控制了乱占滥用耕地的歪风，规范了地产市场行为，维护了土地管理秩序。从各地反映的情况看，加强法制建设，强化耕地保护有三个特点：一是从根本抓起，正面引导。国土系统倡导和开展的“三无乡镇（无违法批地、无违法管地和无违法用地）活动效果很好，是有效地防范各种土地违背法律规定的行为发生或将各种违背法律规定的行为制止在萌芽状态的有力措施。梅州、茂名、肇庆、中山等地开展此项活动以来，土地违背法律规定的行为的发案率有了一下子就下降，对保护耕地起到了良好作用。二是引入公安、司法机制，强化土地执法手段。河源、阳江、珠海、韶关等地通过成立土地治安办公室、土地公安派出所、土地公安联合执法队、土地法庭等形式，从根本上解决了土地执法手段软弱问题，有效地提高了土地执法的权威和办案效率。对刹住乱占滥用耕地歪风也起到了很大的作用。三是完善配套法规政策。自从1986年以来，省人大和省政府已批准颁布了13个有关土地管理的地方性法规和行政规章。不少市县结合实际也制定了清理土地市场、加强征地管理等方面的规章制度。从上到下逐步健全了法规建设，为加强土地管理，保护耕地提供了法律政策依据。这些做法各地都应该继续坚持。
在新的形势下，有些人认为，现在搞社会主义市场经济，土地进入了市场，就用不着去管了；有的把加速发展经济与实行土地统一管理对立起来，认为要大搞建设，就不能十分珍惜土地，要统管土地就会妨碍改革开放的手脚；有些甚至把实行对建设用地“五统一及严肃土地法纪与改革开放、发展经济割裂开来、对立起来。因而造成不批自用、越权批地、少批多用等违法现象发生。这种情况长此以往，就会出现新的失误，带来土地资源浪费，阻碍经济发展。因此，要通过强化法制建设来保障耕地保护工作的全面落实。第一，要继续抓好立法、完善配套法规。1994年省里已安排制定农村集体土地管理、开发区管理、土地利用规划、非农建设用地管理等方面的规定。各市、县要着力制定好《征地管理规定》和《基本农田保护区管理条例》的实施细则，逐级形成一套完整的法规政策体系，实际做到有法可依，以保证各项土地法律和法规全面贯彻执行。第二，要从领导做起，严格执法。现在土地管理执法难问题较突出，主要是土地违法案件发现难，违法占地制止难，处理执行更难。关键是难破情面，破了就不难。为了全局，为了子孙后代，这个情面一定要敢破。各级党、政和有关部门的领导一定要带头依法办事，不能再搞“你有政策，我有对策那一套。要把好土地审批关。对占用农田面积大的高级别墅、游乐城和高尔夫球场等大型项目，要认真论证，从严控制，不能越权审批。髙尔夫球场不宜搞太多，并且要尽量避开良田，尽可能占用一些山坡地。各级国土部门要放开手脚，大胆执法。在查处违法案件碰到难过的“钉子关、“说情关、“威胁关时，政府要组织联合力量支持国土部门的工作。明年要突出重点，在抓好大宗用地跟踪检查监督的同时，派出工作组深入乡镇一级进行重点抽查，解剖一、二个典型。对省以上批准的50多个开发区要逐个做出详细的调查。要抓住乱批乱用土地的典型，公开曝光，不要怕伤感情，要确保有令则行、有禁则止。省里准备春节后派出工作组对一些地方进行重点抽查。凡属乱批、乱占滥用的，要依法严肃处理。希望有问题的地方及早醒悟，及时检讨，补办手续，争取从宽处理。第三，要推广成功经验，强化执法手段。各级党委、政府要支持各级国土部门把“三无乡镇”活动引向深入，切实巩固成效，并不断深入提髙。要推广和完善公安、司法与土地执法相结合的联合执法体系，要像林业公安、水利公安、矿产资源公安那样，在县以上土地管理部门设立“土地公安联合执法队或“土地公安派出所，受土地、公安部门双重领导，强化土地执法权威。
